刘小鲁：数字经济下的平台治理

刘小鲁  中国人民大学经济学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自4月3日致未来 CTALK微信公众号。

本文字数：6082字

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全球数字经济高速发展的当下，大力发展平台经济是我国在新发展阶段构建新发展格局和推动高质量发展的战略选择。平台经济时代，数据成为竞争的核心关键要素。围绕数据的利益纠葛和商业竞争，引起前所未有的关注。

近年来，平台经济发展在创造巨大社会财富的同时，其引发的数据安全、隐私保护、劳动者权益、社会公平等一系列问题也引起了业界的广泛讨论。数字经济下，平台监管已经跨入2.0时代。那么，如何打造拥有创新活力、盈利潜能的平台生态圈？平台企业应该如何参与治理？

很高兴能够来到C-Talk演讲大会，我分享的主题是《数字经济下的平台治理》，内容包括三个方面：首先，简单地介绍一下我国对平台监管的政策演变的基本趋势。接下来，我会从经济学视角，从平台与平台，从平台治理角度对我国政策演变背后的经济学逻辑做一个简要的分析。

平台监管的政策演变趋势

上图是在2015年之后，我们国家平台经济发展总体。2015年，我国10亿美元市值以上的平台总数有64家。到了2020年，这个数量已经快速增长到了197家。图表给我们最直观的感受，就是中国的平台经济规模化的趋势非常迅速。在短短五年时间内，10亿美元以上平台数量基本上增长了2倍以上。这个数据其实就反映了两方面的问题：

1、平台经济在整个中国经济中间发挥的作用，所占的比例越来越高。截止到2021年，有超过2亿人的就业是和平台经济有关的。

2、平台经济规模的发展可能会伴生一些问题，比如平台上用户权益的保障，像2021年社会上比较关注的平台经济反垄断的问题。

正是在这样的背景下，我们观察到平台经济监管政策的演变。2016年之前，我国基本上采取的是一个包容审慎的监管态度，也就是说对平台经济的发展，我们主要是持包容、谨慎的干预政策的态度。这个时期，平台经济的发展是非常活跃的，因为没有来自于政府行政干预力量的限制。所以，平台经济商业形态日益多样化，涉及的领域越来越广泛。

列举几个代表性领域：

2011年，团购领域的“百团大战”，正是从这个阶段开始逐步成长起来，比如我们非常熟悉的美团。

2013年开始，互联网金融平台迎来了发展的元年。

到2015年又出现了共享经济，但在这个过程中，平台的迅猛发展在很多情况下，它是在没有政策监管的背景下实现的。所以，自然就伴生了很多平台经济领域的乱象。比如金融领域P2P平台的网络欺诈，P2P平台资金的随意挪用所导致的广泛暴雷现象，这样的乱象就引起了监管层的重视。

从2016年开始，这个时点基本可以认为是我国监管政策的一个拐点。从此之后，2016-2021年之间这个时期，大概可以概括为平台监管的集中整治阶段，在各个行业都纷纷出台了相关领域平台经济监管的措施：2016年主要集中对互联网金融平台监管上；2017年是对滴滴这样的网约车平台进行了监管，比如要求司机的资格是要经过审核的；2019年主要是针对电商、餐饮和外卖平台；到了2020年，又出现了一个比较明显的变化，就是之前我们对于平台经济的反垄断一直是比较宽容的，比如奇虎360诉腾讯QQ的案件中，我们法院对于平台的垄断地位的认定是采取了比较宽松的态度。这样的案件就基本上奠定了之后这个领域反垄断监管的口径。

2020年发生了一个很明显的变化，就是反垄断领域的强监管，比较有代表性的事件有3个：

1、2010年11月，我们国家当时出台了平台经济领域的反垄断指南。

2、2020年12月以及2021年4月，分别对阿里巴巴和美团进行了反垄断行政调查，这两个事件大家肯定都有所关注。对阿里巴巴也是开出了有史以来最高的反垄断行政罚单，总共罚了182亿，对美团处罚了34亿的罚单这个事情之后，社会上对这个事情的评价观点是非常多样化的。

赞同的人认为，这些平台确实利用自己市场集中垄断势力搞了一些不正当竞争行为，比如要求商家，要求平台上的商户在平台之间进行二选一。阿里巴巴和美团被行政处罚的一个最主要的原因他们采取了“二选一”的行为。什么是“二选一”呢？就是强制性要求平台上的商户在平台之间进行选择，比如在“6.18”电商促销时期，如果你参与京东的促销活动就不能够参与阿里巴巴的，比如淘宝和天猫的促销活动，这就是强制商户进行选择，“二选一”。很多观点认为，这样的行为损害了消费者的利益，损害了平台上商户的流动性，妨碍了市场正常竞争秩序。所以，对这样的监管是支持的。

反对性的观点认为，这样一种强监管措施其实不利于平台经济的创新，比如“二选一”有没有合理性的一面呢？它实际上是有的。“二选一”实施的很多对象，比如阿里的天猫“二选一”的很多对象是平台扶持的新品牌。“二选一”起到什么样的作用呢？它使得平台愿意投入资源去进行新品牌的扶持，这就和我们现实中企业给员工提供培训是一样的道理，企业给员工提供培训时会附带员工签订一个协议，比如培训结束之后若干年内，员工是不能够跳槽的，如果你跳槽需要向企业支付违约金。为什么会这样呢？道理很简单，如果员工参与培训之后马上跳槽，公司不仅仅损失了培训的投入，而且还为竞争对手培养了人才。预设到这样的结构，企业就不会广泛地开展员工培训了。这个道理放在平台品牌扶持上是一样的道理。比如阿里巴巴投入了大量的流量，扶持了一个新品牌，但这个新品牌很快到京东上去开展自己的业务，平台实际上预期到这样的结果，就不会有动力去做这样的新品牌的培育，是不利于平台上创新氛围的。所以，这样的监管政策引起了很多的社会争议。

到了2021年，我们的政策口径又出现了变化，从之前的集中整顿转向了常态化监管。这个过程中有几个标志性的事件：国家开始系统性地确立平台经济领域的一些监管规则，比如提出了平台的分类办法，强调了平台的主体责任，出台了《数据安全法》和《个人信息保护法》。在政策口径上明确提出常态化监管是在2022年4月29日，中共中央政治局会议上明确提出，要完成对平台这种专项的整治，对平台实施常态化监管。常态化监管就是我们未来监管大的政策方向。

从具体内容来看，一系列监管政策变化反映了监管理念的调整，早期包容审慎的原则更多体现的是一种平台监管的避风港原则。避风港原则来自于1998年美国的数字千年的版权法案，这个法案主要是针对网络上的知识产权问题。比如如果一个网站发布的一些文章或新闻涉及到版权问题，侵害了某些市场主体的知识产权，在这种情况下，当权利人告知平台侵权事件发生时，平台的义务是要删除相关的侵权内容。这是这个法案很明确界定的企业责任。但这个责任实际是非常轻微的，换句话说平台只需要履行一个删除义务即可，不需要对网站内容进行事前审核，也不需要承担任何附带的经济责任，只需要履行通知和删除义务即可。这样的责任认定实际是非常宽松的。

后来鉴于网络上信息传递的速度非常快，不能制止这种侵权行为可能会导致比较严重的社会影响。所以，后来有一个补充的红旗原则，在非常明显的侵权行为发生时，平台是有义务去制止。总体来说，避风港原则把平台应该承担的责任降低到了极限，也就是说绝大部分情况下，平台是不需要承担社会责任的。

我们前面谈到了常态化监管，常态化监管情况下，平台原则转向了另外一个口径，就是平台的主体责任。这个主体责任到底体现在哪些方面？我们怎么来落实平台的主要责任，这主要是通过两个尚未正式公布的正则文件来完成的：一是《互联网平台分类分级指南》，二是《互联网平台落实主要责任》。《分级分类指南》把平台分为六大三个等级，这六大类按照平台属性和主要功能来进行划分的，划分成六类。比如网络销售平台，我们日常生活中所使用的淘宝，美团外卖都是属于网络销售类平台的，很多听众朋友接触比较多的可能是工业互联网平台或云计算平台。这些平台是归为第六类的计算应用类平台。

另一个比较重要的口径，是对平台规模的划分，平台分为三个等级，是按照规模来分类的，分为超级平台、大型平台和中小平台。落实平台主体责任的对象是谁呢？就是这里的超大型平台，也就是这里的前两类，其中有一些比较重要的指标，市值不低于1000亿人民币，这是我们落实平台主要责任很重要的口径，也就是说平台规模市值超过1000亿就属于落实平台主体责任的监管范围之内。我们国家很少有平台是属于这种超级平台的，超级平台是要求市值不低于1万亿人民币。目前只有两个平台是符合这个标准的，那就是阿里巴巴和腾讯。现在我们形成了初步的认识，对平台监管政策，落实平台主要责任是按照规模这个标准来进行分类的。

平台与平台生态

我们从经济学角度看，为什么平台监管需要落实到平台主要责任的划分上。经济学如何认识平台与双边市场的。这两个概念在经济学中间是伴生的关系，我们谈平台，实际上讲的就是双边市场的概念。虽然我们现在没有关于平台的一个共同定义，但各个国家的经济学研究者对于什么是平台有个共同的认识，主要是表现在三方面的特征：

1、平台上必须要有多类不同角色的用户，而且这些用户之间有着某种互动性的需求。这个互动需求是个抽象的表述，在现实中，它可能表现为商品的买卖，可能表现为社交关系，还可能表现为广告投放和广告受众。所以，这里的互动是一个很广义的概念。

2、正向的交叉网络外部性，这里有个概念，什么叫做网络外部性？它是经济学对于一种价值的描述。这种价值的来源是用户的规模，这和我们在传统市场看到的情况是不同的。传统情景下，比如我们购买一台电脑，主要价值来自于电脑的功能，来得于它的产品质量。这里我们强调的网络外部性实际是在说经济价值来源于同样一个平台上用户的规模。比如我们为什么喜欢访问淘宝和天猫呢？因为这个平台上有众多商户，他们为消费者提供了多样化的商品和服务，这是用户规模的概念。

刚才举的例子里，这种网络外部性是正向的。所以，它有平台天然的集中趋势，如果一个平台现在有很庞大的用户规模，它能够给每个用户创造出可观的价值，就会吸引用户参与到平台上，带来平台用户规模进一步扩大。这是在平台经济下通常存在着赢者通吃的现象，也就是各个平台领域都会有很高的市场集中度。另一方面，这个网络外部性也可能是负面的。比如大模型有个路径是用户的反馈，但并不是所有用户在某个领域都有专业的知识。比如一篇经济学文献让一个经济学教授和经济学本科生两者来进行评价，效果是完全不同的。所以，反馈给大模型的结果不一定是正确的。在这个过程中，用户规模越大并不意味着反馈精度的提升，反而可能使反馈的效果会越来越差。这实际就引发了我们所讲的平台治理问题。

3、平台必须包含一定的独立的市场主体，就像PPT的图形中所看到的那样，平台是集中的用户互动的载体，在这个平台上具有多类决策能力的市场主体。讲到这个地方，我们可以以现实的例子做个区分，比如京东自营业务和第三方业务。京东自营业务部构成平台业务的，因为这个过程中看不到两者以上独立的市场主体，但它的第三方业务就不一样了。在京东的第三方业务和淘宝的电子商务平台上，商家是有独立的经营决策权力的，他有权力决定我销售什么商品，有权力决定商品什么定价，这是它的独立性的表现。

正是这样的问题，就引申出一个“平台的元组织”理论。

也就是从刚才的解释来看，平台与元组织是存在差异的，比如企业数字化管理，其中提到企业的数字治理问题，企业的数字治理手段是非常直接的，可以通过直接的绩效、薪酬甚至辞退的方式来对组织内部员工的行为进行监督和管理。这种行为是非常直接的。在一个平台所构成的双边市场中，很多情况下，平台无法直接干预第三方主体的行为。所以，平台的这种权利关系和企业内部直接的权威是有明显差异的。激励方式上也是有明显不同的，平台企业要想影响市场主体的行为只能采取一些间接的手段。

第二，我们发现平台和市场也有很大的区别。市场是非组织化的形式，每个市场主体都是平等的交易方，但在平台双边市场里，平台是有能力制定一些规则的，比如什么样的市场主体能够进入平台，你可以采取一些什么样的交易行为，这是平台与市场以及传统企业的差异。这种差异就决定了平台自我治理的三方面的问题，因为平台是具有一定开放性的，他把一部分决策权让渡给第三方市场主体，这样就引发了三方面的治理问题：1、谁可以来参与到我的生态里，也就是说谁应该来贡献出他的自身核心能力；2、平台形成的共同价值应该在各主体之间如何分配；3、如果平台上出现了利益冲突，我们应该怎么来解决。这三方面的问题是一个能够可持续发展的平台生态需要解决的核心问题，解决这个核心问题的目的是为了应对平台生态中一些负面影响。这些负面影响可能会表现在哪些方面呢？我从三个方面给大家做个简单介绍。

平台要决定自己的边界，这个边界是说哪些方面平台方面的因素是由平台企业自己来供给的，哪些因素是应该由第三方参与者来贡献的。这就涉及到平台技术模式的问题。从现实的例子来看，比如电子商务平台，平台应该贡献哪些能力？现实情况看，比如阿里巴巴主要贡献的是云计算和大数据治理的能力。至于商品的创新，服务的创新是由第三方来贡献的。这样的边界的界定就引发出其他两方面的问题：一是如何调节内外部的关系，有很多平台是自身既当运动员又当裁判员的，比如京东，国际上的亚马逊，这些平台企业首先他们有自营业务，自己直接向消费者提供商品和服务，同时他们又有一个开放的第三方平台。这就可能会引发什么呢？平台和第三方商家的利益冲突。亚马逊经常干一个事情，用自己的大数据技术动态地追踪这些第三方商家的爆款商品，然后自己去模仿跟进，通过算法上的歧视性推介，总是向消费者优先推介自己的商品来抢占第三方商家的市场，这就产生了平台和第三方之间的利益冲突。二是用户之间的利益冲突。比如商家向消费者出售假冒伪劣商品，商家侵犯另一个商户的知识产权。

怎么克服这些问题？

平台在市场中的角色不一样，在传统经济体我们认为平台主要是私域的范围，但在平台经济下，它已经成为了一个具有公共属性、基础设施属性的商业形态；另一方面，平台本身又是一个企业，需要追逐一定的商业利益，这就形成了公共利益与商业利益之间的冲突。我们治理的这个问题，传统的思路是，当市场中的公共利益得到破坏时，我们希望有个主体来纠正它。这个主体，传统意义上我们认为应该是政府，但在平台经济下，政府的监管受到了三个方面的挑战：

1、平台的监管理念已经落后了，特别是我们国家主要还是采用对传统经济形态直接监管的理念。

2、政府的监管能力，政府现在很难以深入到平台经济内部对他的内部生态问题进行调节，主要原因是政府缺乏收集和处理平台大数据的能力；同时，新技术的迭代也带来了更多的监管条件，比如工业互联网平台的出现，平台中心化的角色也在发生一定的改变，平台对第三方服务商的控制力也在不断地削弱。在这个过程下，实际带来的问题是，信息更加得独立，平台的开放性程度更高，政府更难以深入到平台内部进行监管。

在这样的背景下，一个大的趋势是什么呢？政府缺乏监管的能力，所以我们希望政府应该把自己一部分权力分割出来交给市场。这个市场的主体应该是交给平台。正如我们看到的，平台可持续发展一定要在用户利益之间实现平台的，就像自然生态一样，如果自然生态平衡被打破，整个生态系统就会崩溃。如果平台上某些利益主体诉求不能够得到持续地满足，大家就会脱离这个平台，平台生态就会瓦解。从这方面来讲，平台本身有主动地维持这个平台生态提供治理的意愿；同时，平台有能力，吃不上在一些大数据技术的加持下，它是有能力实施监管的，实施治理的。这就提供了一种可能性，让平台参与到我们治理体系之中。

刚才我们也讲到平台也有自己的商业利益的诉求，这种诉求带来了很多的社会问题，比如用户的隐私保护问题，反垄断问题，所以政府应该扮演的角色是，对这些平台私利诉求可能导致的扭曲进行监管和治理。所以，我们要构建政府的平台治理体系，政府对平台的自我治理主要是提供间接的监管，提供监管的激励。这个过程中就涉及到刚才讲的平台主体责任的划分问题。我们对平台主体责任的认定实际是为他提供一个激励，让他去自我实施治理。传统的政府直接监管应该是可以保留的，这是应对平台生态本身所带来的负面社会问题。

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